中共山东省委党校 王秋波
地方党委作为中国共产党的一级组织，其执政能力的高低决定着整个党的执政能力和水平。提高地方党委科学执政、民主执政和依法执政的能力，是加强党的执政能力建设的重要内容。为了深入了解地方党委科学执政、民主执政和依法执政能力状况，了解群众对地方党委科学执政、民主执政和依法执政能力的认同程度，把握群众关心的焦点，更好地解决执政中存在的问题，更好地为党委和政府决策服务，我们对此进行了专题调研。通过调研，在充分肯定地方党委科学执政、民主执政和依法执政能力的前提下，也发现在这些方面还存在一些问题。我们认真、客观地分析了这些问题，进而提出相应的对策建议，以期对提高地方党委执政能力会起到积极作用。
一、地方党委科学执政、民主执政、依法执政存在的主要问题
（一）科学执政方面存在的主要问题
1、科学执政的理念还没有真正树立起来。我们在调查中发现，有的地方党委长期在计划经济的影响之下形成的理念没有得到根本性的转变，背离科学执政规律的现象经常发生。虽然改革开放给我们带来了全方位的执政转变，但在市场经济条件下党委的执政意识转变明显滞后，历史上形成的许多不科学的管理模式还阻碍着我们执政能力的发挥。主要体现在思想认识僵化，执政唯书唯上不结合实际的情况依然存在。
2、科学执政体系还没有完全建立。一些地方讲轰轰烈烈，气势磅礴，但效果甚微；对经济规律研究甚少，违反客观规律的现象时有发生，主要表现在：机构设置职责不明、重复或空档现象严重，工作协调性差，办事效率低下；主观意识与客观实际差距较大，一些地区的经济发展定位要么好高骛远，不切实际，要么滞后经济发展需要；对上级精神理解不到位，贯彻不到位，效果不到位；对待困难和问题，总找不到本质和根源，没有考虑科学的长效机制；领导常泡在具体事务当中，出现问题，抓不住主要矛盾，通常领导倾巢出动，到处协调指挥，找不到头绪，到头来根本问题没有得到彻底解决，重复发生的问题屡见不鲜，群众意见纷纷。这种执政的盲目性导致党委的威信下降，工作滞后，离上级的要求人民群众的愿望越来越远。
（二）民主执政方面存在的主要问题
1、决策的民主化、科学化不够完善。各级党的代表大会作为地方党的最高决策机构，很少对重大问题作出决策，常委会集党内决策权、执行权和监督权于一身，即"三权合一"，损害了全委会的权威，妨害了党内民主。有的领导干部"三拍"现象还比较严重，往往在没有充分论证的基础上就由个人拍板说了算，导致决策失误。一些部门往往以部门利益为标准来行使决策权，分割和肢解了行政权力，导致决策的随意性和片面性，而有的分管领导往往都为自己的"领地"说话，很少从全局考虑。有些党委主要领导同志遇到班子多数成员的意见与自己的意见不一致时，硬是按自己的意见拍板，或者当面不敢违背多数人的意见，干脆来个议而不决，把问题拖到一定时间，会后还是按自己的意见去执行。决策权和执行权没有分离，自己决策自己执行，决策错了照样执行，导致错误的决策迟迟得不到纠正，民主决策很难实现。
2、党内民主与党内监督不够到位。少数领导班子在实行集体领导制度中，既有个人说了算的问题，又有集体议而不决的问题，个人说了算的情况比较多；既有民主不够的问题，也有集中不够的问题，民主不够的情况比较多。有的对上搞分散主义，要求放权，对下搞"垄断"，要求集权；有的"班长"过分强调集中，要求委员绝对服从，有的委员过分强调民主，要求"班长"充分尊重自己的意见；有的地方对重大经济问题和其他问题能够较好地坚持集体讨论，对重要干部任用却有个人说了算的情况。有的地方的党内民主选举不能充分体现广大党员的意愿，一些基层党支部选举往往以 "组织意图"取代群众意愿，有些上级领导总是对选举顾虑重重，不敢真正放手让群众选举，有时为了保证"组织意图"，采取"做工作"的办法，从而使选举受到有形或无形的干扰，使选举不能充分体现选举人的真实意愿。有的地方的党内民主监督缺乏应有的力度，民主监督制度不完备、不到位，监督机制不完善，微观监督多，宏观监督少，只注重对具体事的监督，忽视对事关全局的重大决策和大政方针的监督，容易造成决策失误；对个人监督多，对组织监督少，"集体研究决定"成了一些违纪者的挡箭牌；被动监督多，主动监督少，忽视事前防范、事中约束，偏重事后查处，造成"不出问题无人问，出了问题踏破门"的现象。
3、公众参政的能力、方式和步骤有待于进一步完善。目前公众参与主要体现在有限的新闻舆论干预、群众来信、来访等形式。利用媒体报道的新闻敏感性，由此所形成的舆论气氛，推波助澜，才引起政府有关部门的重视，但公众参与城市规划、参与政府决策，不能仅仅靠有限的媒体效应，实际上，这种"走投无路-求助媒体-媒体曝光-获得救济"的模式是畸形的，甚至公众往往因为政策的实施造成自身利益的受损而走投无路时，才不得不采取群体的"非制度性参与"方式，即突破现存制度规范的行为，在社会正常参与渠道之外发生一些不规范的参与活动。
（三）依法执政方面存在的主要问题
1、依法执政的意识还没有完全转变。从调查的情况看，虽然各地都建立了依法行使权力的规章和管理制度，规范各种领导行为，但在具体工作中，行政程序不规范，行政不作为，依法行政、依法办事的能力和水平还不高，没有充分认识到政策与法律的区别，没能自觉地将党的政策转化为政府的政策，并将一些政策上升为法律，认为只要有政策，什么问题都可以解决，因而主张用政策代替法律，"黑头（法律）不如红头（政策），红头不如白头（内部文件），白头不如口头（指示）"、"经济要上，法律要让，红灯要闯"都表明依法行政的意识尚未完全实现。管理方式和管理手段比较落后，行政透明度与行政效率不高，形式主义和"文山会海"现象还比较严重。议而不决，决而不行，行而无果的情况还时有存在。对集体作出的决定执行不力，各自为政。
2、依法执政的能力还有待于加强。法治社会需要一个健全的法治环境，但在执政过程中并没有很好地贯彻落实。有法不依，以情代法、以权代法现象时有发生。处理问题，协调工作，制定目标，忽视法律程序，不按法办事，有的部门借法扩权，有的把权力看成是解决问题的关键，执政违法致使法律的威严受到影响，法治意识没有很好地贯穿于执政过程当中。
二、提高地方党委科学执政、民主执政、依法执政能力的对策建议
中国共产党作为执政党，要解决这些执政过程中存在的问题，达到党中央提出的科学、民主、依法执政的目标，最终还是要靠各级地方党委坚持不懈地努力去实现。
（一）坚持按客观规律办事，努力做到科学执政
1、要牢固树立科学的发展观，把科学与执政紧密地联系在一起，真正体现科学在执政过程中的地位和作用。用科学的态度来审视工作，抛弃一切无助于科学执政的思想和意识，用科学来武装每一个党员干部。用科学的思维来分析研究决策，用科学统领国家社会发展规划和国民经济的发展计划。把科学性作为我们分析、评判和处理问题的依据和标准，形成一个科学意识贯穿于执政的每一个环节和工作始终的良好氛围。
2、把握客观规律，做到科学决策。科学执政要遵循现代政党执政规律特别是共产党执政规律，执政的制度设计科学合理，决策规则程序设计科学严密，从而减少制度之间摩擦，减少决策失误，降低执政成本，提高执政效率。制度设计应当保证制度的各个组成要素之间协调一致，制度安排所提供的激励机制、机会结构和约束机制应当信号明确、方向一致。为了使制度运转起来，支撑制度的机制和程序应当具有很强的可操作性并且实施成本较低。科学决策要通过相应的决策规则和程序来保证，既要发挥专家学者的作用，又要发挥职业官员的专业化优势。
（二）坚持为人民执政、靠人民执政，支持和保证人民当家作主，努力做到民主执政
1、健全、完善民主决策机制。民主决策是民主执政的一个关键环节。在国际国内形势呈现多变性特点、经济社会生活呈现多元性特点、利益关系呈现多样性特点的情况下，更加需要我们党特别是各级地方党委把决策建立在民主化的基础上，以确保决策的科学性。一是完善和创新全委会制度。适当增加次数，定期举行，形成制度；应加强全委会在民主决策中的作用，重大问题特别是人事任免都应该召开全委会集中决策；全委会讨论议题应在会前五天送达委员，保证充分酝酿、讨论、正确决策。二是要完善常委会制度。这是党委决策最经常的形式，应确保畅所欲言、发扬民主，杜绝打招呼、一言堂等不民主的现象发生。三是要建立健全决策票决制度。对会议决策的事项，应通过票决的形式，少数服从多数，形成决策。出现重大分歧时，暂缓表决。违反票决制度的决策视为无效决策。票决应形成充分尊重并有利于个人真实意图表达的良好机制，比如可以将举手表决改为通过表决器表决，对票决表的格式设计要科学，要有效保护表决者的投票秘密，实现充分的民主决策。
2、坚持和完善民主集中制。民主集中制是我们党和国家的根本组织制度和领导制度，是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的制度。但在党的历史和现实中，往往难尽人意，或受削弱，或遭破坏，甚至成为"一句空话"。要改变这种状况，一是坚持完善党的代表大会制度。党员通过党的各级代表大会及其选出的各级委员会行使在党内当家作主的权力；党员在党内的权力主体地位，必须通过代表大会体现和实现。坚持和完善党的代表大会制度，充分发挥它在党内"最高权力机关、决策机关和监督机关"的权威作用，是健全民主集中制的重中之重。二是理顺和规范党内权力关系。理顺和规范党内权力关系，应以保障党员权力主体地位和党内权力科学配置、相互制衡和公正有效运作为重点，安排好党内权力的赋予、切割、划分、行使、监督和终止方面的配套制度和程序。要规范党内权力授受关系，明确党代表的权力是党员授予的，党的委员会的权力是党的代表大会授予的，前者必须向后者负责并报告工作且接受监督；要扭转实际存在着的权力"倒置关系"，明确并确保党内权力的正常关系，即：全体党员权力＞党代会的权力＞全委会权力＞常委会权力＞书记个人权力。理顺党的各类各级组织结构的权力关系且以相应制度予以保障，是健全民主集中制的根本要求和主要表征之一。三是健全民主集中制的运作程序。遵循民主选举、集体领导、上下沟通、权利保障等基本环节，建立健全定期、自由、平等、公正的选举制度，在党内普遍实行差额选举制、扩大直选制范围和层级，建立和实行竞选制度，确保党员党内主体地位的实现。
3、提高公众的政治参与能力。调查表明，公众的政治参与要求是人们的自我认识和自我控制的本能的表现。这种要求会随着人们自主意识的不断觉醒而进一步增强，当这种觉醒受到客观阻碍的时候，就会产生克服阻碍的能动作用，也会因阻碍的存在而产生反对情绪。以往，在政治决策和政治管理中，经常是由少数人垄断权力。而今，听证制度、专家论证制度、协同制度等则体现了人们分享话语权的要求，是人们关注自我命运和掌握自己命运的内在要求。但是，公众对这些制度还不是很满意，应当在制度运作上加以细化，完善程序，提高公众的政治参与能力。引导公众进一步了解政策体系，信赖政策体系，支持政策体系，提高公众政策参与的理性程度，约束非理性的情绪型参与。设计科学规范的公众参与渠道，要发挥群众的创造力，允许普通公众通过自己的创造的法律许可的更适合他们自己情况的表达方式、方法来参与。要在现有的社会协商对话机制、舆论参与和监督制、民意测验制、听证制度等已经开展并日渐完善的渠道的基础上，进一步拓展公众参与的有效的渠道形式，以促进公众更多、更好地参与。同时，既要积极倡导合理的、制度化的公众参与，也需要及早设计公众参与的约束机制，使公众参与能够在一种有序的、合法的、制度化的状态下进行，不至于被别有用心的人所利用，成为造成社会动荡的工具。
（三）坚持依法治国，重视立法，带头守法，保证执法，努力做到依法执政
1、牢固树立依法执政意识。各级党委要转变执政观念，要保证党对国家大政方针和全局工作的政治指导，要明确党在国家体系内而不是在国家体系之外执政，更不是在国家体系之上执政。各级党委和党员干部的执政活动，都必须有明确的法律依据，并严格按照法律程序进行，不允许有超越宪法和法律之上的特权。
2、切实提高依法执政水平。各级党委要摒弃以权代法、以权压法和一切违反法律的意识和行为，赋予法律至高无上的地位和威严，使执政确保在法律规定的范围内进行，真正做到执政依法、执政守法的执政新风；带头依法办事，带头维护法律的尊严和地位，真正做到法律面前人人平等。同时，还要建设依法执政的工作机制，无论做什么工作，解决什么问题，都要有法可依，用法律来规范我们的执政行为，提高执政者依法处理和解决问题的能力和水平，确保每一个执政者都有较高的法律水平和执法能力。只有这样，才能真正做到权力服从法律，权力维护法律，最大限度地避免违法事件的发生。
不断提高地方党委科学执政、民主执政和依法执政的能力，不是一蹴而就的过程，而是一个长期的不断探索的重大课题。执政党建设包括执政能力固然存在一定的内在规律，但规律的充分表现和人们对它的认识是需要时间的，人们对客观规律的运用也不能不具有实践尝试的特点。因此，我们只有在实践尝试与理性思考的双向互动的进程中，才能不断提高地方党委科学执政、民主执政和依法执政的能力。
