人民网独家专访全国人大常委、中国人民大学教授郑功成

财政增加应该反馈于民

　　问：最近有专家提出，从我国国情和实力来看，已到了建立初级社会公平保障体系的时候了，您怎样认为？

　　郑功成：我认为所谓的社会公平保障体系，其实应当是社会保障体系，因为社会保障就是天然地创造并维护社会公平的制度安排。在我国建一个较为健全的社会保障体系，就目前的情形而言，这不是能不能的问题，而是想不想去做的问题。因为在讨论这一问题时，我们必须注意两个客观的事实：一是我国国民绝大多数还缺乏应有的必要的社会保障；二是我国国民经济自改革开放以来已经创造了持续２７年的高速增长的奇迹，而且还在继续着这一奇迹。２００６年的ＧＤＰ可能达到２０万亿元人民币，国家财政收入肯定超过３．５万亿元人民币，这与１９７８年ＧＤＰ仅３６００多亿元和国家财政收入仅约１１３２亿元，以及与１９９７年ＧＤＰ不到１０万亿元和国家财政收入才８６００多个亿相比较，早已经不可同日而语了。如果１９９７年国家财政收入８６００多个亿都能维护国家的正常运转，那么，现在国家财政收入增长了３倍时，我们应该做什么呢？当然应该更多地通过社会保障或福利途径反馈于民。因为政府是公共政府，其掌握的是公共资源，解除城乡居民的后顾之忧和不断增进国民福利是各级政府的当然责任。因此，我主张在国家财政连年大幅度增长的条件下，应该切实加大对社会保障、国民教育、公共卫生、医疗等方面的投入，这些投入都是为了维护社会公平正义，都可以不同程度地实现让全体国民共享社会经济发展的成果。

　　不能再说财政没钱了

　　问：现在谈社会保障问题是不是还在于钱的困扰？

　　郑功成：现在还有很大一部分人，不仅对绝大多数人缺乏必要的社会保障视而不见，而且还是在用２０年前或者１０年前的眼光看待中国的经济发展水平与国家财力。面对２００６年的国家财政收入，再说贫穷落后、财力薄弱并且以此为由而不对社会保障制度建设滞后采取措施，是站不住脚的，我当然不是说建立一个高水平的保障体系或者中国可以建立福利国，但建立一个低水平而没有漏洞的社会保障体系并让全体国民免除生存与疾病恐惧应当是完全能够做到的。实际上算算账就知道，比如农村贫困人口的救济，现在还没有建立最低生活保障制度。据民政部调查统计，全国农村特困人口约２９００多万人，现在已有７００多万领取了低保，意味着还有２２００多万还没有享受低保。国家财政每年花几十个亿就能解决农村２０００多万人的生存保障问题，这点钱只是国家财政的一点小钱，却能够建成城乡统一的最低生活保障制度，不仅实现了城乡困难人口的公平保障权益，而且可以切实解除农村困难人口的生存压力，它应当是使用效率最高的财政资金，还有什么样的财政投入能有这样的效益呢？

　　望社保投入占财政二成

　　问：有专家认为，每年在初级社会公平保障体系上投入３０００亿元就够了，您的看法是？

　　郑功成：这种提法其实是不妥当的，一是目前我国财政对社会保障的投入总量上已超过了３０００亿元的规模，仍然是不够的；二是３０００亿元是个静态指标，而社会保障水平是必然地要与经济发展水平及城乡居民的需求增长保持适应的。因此，我认为用“社会保障投入应该随着ＧＤＰ的增长不断增长和持续提高社会保障支出在国家财政支出中的比例”这样的提法更为妥当，这个数字应当是个相对数，即占国家财政收入或支出的比重是能够衡量国家责任的。

　　问：现在的投入比例是多是少？

　　郑功成：这个指标比较难以统计，因为社会保障还没有专门的统一预算。目前根据财政部的统计，大概占到国家财政的１２％左右，这个比例显然很低。在西欧、北欧这些高福利国家，财政的钱有４５％以上是用在社会保障上的，美国财政也有１／３上的钱用在社会保障方面，我国香港港府下面有１１个局，单是卫生福利局和教育统筹局两个局的支出就占到香港财政的５０％以上。所以，在我们国家发展到这样一个阶段后，确实应该意识到社会保障的重要性。我希望国家财政对社会保障领域的投入在“十一五”期间应当达到２０％。

　　社保不是负担而是投资

　　问：社保投入比例远远不足的原因在哪里？

　　郑功成：最重要的还是观念上的问题。比如，现在一些人谈到农村的社会保障，就将社会保障看作是一种负担，担心这么多的农民怎么负担得了。实际上社会保障至少在中国的现阶段不是一种负担，而是一种投资。比如农村的低保，如果发放１００个亿，这１００个亿马上就转化为消费，进而转化为ＧＤＰ，进而能够增加工作岗位。因此，我认为在讨论社会保障问题时应该学会算大账，即算经济持续发展与社会健康发展的大账。我曾经说过，构建和谐社会的核心价值观就是公平、正义、共享，而社会保障就是维护社会公平正义和实现国民共享发展成果的基本的不可替代的制度安排。当然，具体的社会保障政策选择也很重要。目前国家财政对社会保障的投入很大一块是投入到城市，我们应该在继续关注城市居民的社会保障的同时，向农村倾斜，特别重视农村居民的社会保障。

　　正酝酿社保专门预算

　　问：社会保障的资金来源上存在什么问题

　　郑功成：主要是责任不清。现行社会保障制度责任分担的原则是确立了，但是国家、社会、单位、个人应负担多少并没有具体划分，这当然会直接影响社保资金的筹集。同时，对社会保障实行专门的统一预算也很有必要，国家正在酝酿社会保障专门预算，这样社保资金的来源就一目了然。我认为可以在目前由经常性预算和建设性预算组成的复式预算基础上，增加一项社会保障专门预算，将社会保障的收支全部纳入社会保障预算统一核算，统一管理，这样有利于将社会保障基金的筹集和运用，置于国家法律的制约和监督之下，更好地保证社会保障基金的安全和有效使用。

　　养老保险应全国统筹

　　问：目前社保基金是如何管理的，有何问题？

　　郑功成：目前最大的问题在于社保基金的管理层级太低，有的地方甚至还停留在县级统筹管理，这样不仅容易失控，而且容易造成制度不统一、负担不公平。比如养老保险制度，本来是应该全国统一的，现在是地区统筹，结果成为劳动者流动的一个障碍和有损市场经济公平竞争的负面因素。因此，要让社会保障制度实现其维护社会公平正义和保障国民共享发展成果的功能，必须提高管理层级，其中养老保险应当尽快实现全国统筹，这样才能使养老保险制度真正起到维护公平正义和实现共享发展成果的作用。

　　社保基金也可投资增值

　　问：社保基金的规模越来越大，如何确保资金保值增值？

　　郑功成：的确。这些年来我国的社保基金从入不敷出、收不抵支发展到了略有结余，一些地区的基金结余额越来越大，但简单地存放在银行就会贬值。几百亿元放在那里贬值，地方领导与主管单位就必然着急，而投资又限制过严，也缺乏规范，总是出问题，深圳、上海等社会保险基金积累丰厚的地方社保局长都出问题了，表明了需要对社保基金的投资引起高度关注并有必要适时调整政策。在目前我国资本市场发育不成熟的情况下，我觉得社保资金也要走中国特色的保值增值之路，资金增值要着重考虑实业投资。比如，投资三峡、南水北调、高速铁路等等，既安全又有较高的收益回报，这显然较只注意银行与国债或者股市要好得多。